13 Fragen – 13 Antworten
- Wo steht es denn, dass die Staatsleistungen an die Kirchen abgelöst werden müssen?
- Was ist mit Staatsleistungen an die Kirchen gemeint und was nicht?
- Auf welche historischen Rechtsverpflichtungen stützen sich die Staatsleistungen?
- Stimmt es, dass die Verfassung die Weiterzahlung der Staatsleistungen bis heute uneingeschränkt garantiert?
- In welcher Höhe sind Staatsleistungen in den letzten 100 Jahren gezahlt worden?
- Warum sind die Staatsleistungen bisher nicht abgelöst worden?
- Muss überhaupt noch eine Ablösungsentschädigung gezahlt werden?
- Warum schieben sich Bund und Länder den Schwarzen Peter zu?
- Was können die Bundesländer tun?
- Können die Kirchen einfach auf die Staatsleistungen verzichten?
- Warum werden in Hamburg und Bremen keine Staatsleistungen gezahlt?
- Warum sind in den neuen Verträgen mit den beiden Kirchen u.a. Bestimmungen über die Staatsleistungen getroffen worden?
- Was ist die Position der im Bundestag vertretenen Parteien?
1. Wo steht es denn, dass die Staatsleistungen an die Kirchen abgelöst werden müssen?
Im Artikel 140 Grundgesetz (übernommen aus Artikel 138 der Weimarer Reichsverfassung) steht:
„Die auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften werden durch die Landesgesetzgebung abgelöst. Die Grundsätze hierfür stellt das Reich auf.“
2. Was ist mit Staatsleistungen an die Kirchen gemeint und was nicht?
Gemeint sind hier nicht die Mittel, welche der Staat für den Religionsunterricht oder die theologischen Fakultäten an die staatlichen Hochschulen aufwendet, nicht die staatlichen Zahlungen für kirchliche Kindergärten oder Schulen, für kirchliche Beratungsarbeit, für den Denkmalschutz oder die Entwicklungshilfe, nicht die Mittel, welche vom Staat oder den von den Sozialversicherungsträgern an die Diakonie oder die Caritas für kirchliche Krankenhäuser, Seniorenheime oder Pflegeeinrichtungen oder für die Erledigung anderer Aufgaben gezahlt werden, die im öffentlichen Interesse liegen. Und schon gar nicht gemeint sind hier die von den Kirchenmitgliedern gezahlten Kirchensteuern. Vielmehr stehen hier ausschließlich die in Nr. 1 erwähnten historischen Staatsleistungen in Rede, die ohne Bindung an ein öffentliches Interesse und nicht zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gezahlt werden, sondern allein der institutionellen Förderung der Kirchen dienen und ihnen zur freien Verfügung überwiesen werden.
3. Auf welche historischen Rechtsverpflichtungen stützen sich die Staatsleistungen?
Wenn von der Ablösung „altrechtlicher Staatsleistungen“ an die Kirchen die Rede ist, versteht man im deutschen Religionsverfassungsrecht darunter ausschließlich jene auf Dauer angelegten, auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Leistungsverpflichtungen, die nachweisbar bei Inkrafttreten der Weimarer Verfassung 1919 schon bestanden, also aus der Zeit stammen,
- als der Staat noch die Religionsfürsorge für die Kirchen als eine Aufgabe betrachtete
- und bevor mit der Weimarer Reichsverfassung in Deutschland die Trennung von Staat und Kirchen verwirklicht wurde.
Um welche Rechtstitel es sich dabei im Einzelnen handelt, müssten diejenigen, die sich noch heute darauf berufen, dem Grunde wie der Höhe nach darlegen. Das ist bisher nicht geschehen. Nicht ausreichend ist die Berufung auf die Festlegungen in den nach 1919 abgeschlossenen Staatskirchenverträgen (dazu später die Frage Nr. 12). Denn die dort genannten Beträge wurden zwischen Vertretern der Kirchen und der staatlichen Exekutive geheim verhandelt, sind also nicht nachprüfbar.
4. Stimmt es, dass die Verfassung die Weiterzahlung der Staatsleistungen bis heute uneingeschränkt garantiert?
Das wird zwar von den Kirchen und der traditionell kirchennahen juristischen Staatskirchenlehre behauptet, jedoch steht davon nichts im Grundgesetz, wie aus dem oben in Nr. 1 zitierten Text des Artikels 138 hervorgeht. In Artikel 173 der Weimarer Reichsverfassung hieß es noch: „Bis zum Erlass eines Reichsgesetzes [zur Beendigung der Staatsleistungen] gemäß Artikel 138 bleiben die bisherigen auf Gesetz, Vertrag und besonderen Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen an die Religionsgemeinschaften bestehen“. Diese oder eine ähnliche Bestandsgarantie der Staatsleistungen enthält das Grundgesetz aber gerade nicht. In Artikel 140 des Grundgesetzes wurden die Bestimmungen über die Religionsgemeinschaften aus der Weimarer Reichsverfassung übernommen. Artikel 173 wurde jedoch explizit nicht mit übernommen und gilt deshalb seit der Gründung der Bundesrepublik nicht mehr.
5. In welcher Höhe sind Staatsleistungen in den letzten 100 Jahren gezahlt worden?
Das ist weder dem Bund und den Ländern noch den Kirchen bekannt. Zahlen für die Zeit von 1919 bis zum zweiten Weltkrieg liegen nur für Niedersachsen vor (Landtagsdrucksache 16/3652 vom 6.5.2011, Ergänzung). Zusammenfassende Aufstellungen gibt es erst für die Zeit nach dem zweiten Weltkrieg. Sie sind nachzulesen unter http://www.staatsleistungen.de/wp-content/uploads/2018/06/HU20180605_Staatsleistungen2018-Zahlen.pdf. Diese Aufstellungen sind privat aus den Haushaltsplänen der Länder zusammengestellt worden, nachdem die staatlichen und kirchlichen Stellen sich geweigert oder für außerstande erklärt haben, die Zahlen zur Verfügung zu stellen. Nach derzeitigem Stand (2019) sind von 1949 bis 2018 insgesamt 17,9 Milliarden Euro gezahlt worden. Obwohl die Zahl der Kirchenangehörigen sinkt (von rd. 95 % der Bevölkerung im Jahr 1949 auf rd. 54 % im Jahre 2018), wachsen die Beträge jährlich: zuletzt (2018) waren es 538 Millionen Euro, davon 314 Millionen Euro an die evangelische, 224 Millionen Euro an die katholische Kirche.
6. Warum sind die Staatsleistungen bisher nicht abgelöst worden?
Darüber können nur Vermutungen angestellt werden. Bund und Länder verweisen jeweils auf den anderen (siehe Nr. 8). Neben der politischen Scheu, sich überhaupt und dann auch noch in Geldangelegenheiten mit den Kirchen anzulegen, stecken dahinter mutmaßlich finanzielle Sorgen: Die „Ablösung“ der Staatsleistungen ist nach herrschender Juristenmeinung – die in Fragen der Beziehung zwischen Staat und Kirchen traditionell kirchenfreundlich ist – nur gegen die Zahlung einer Ablösungsentschädigung möglich. Die Länder befürchten, diese Beträge – seien es einmalige oder ratenweise zu zahlende – müssten so hoch ausfallen, dass sie ihre Haushalte übermäßig belasten würden.
Diese Sorge ist jedoch unverständlich und unbegründet: Da es für einen Vorgang wie den der Ablösung der Staatsleistungen in Deutschland weder ein vergleichbares Vorbild noch gesetzliche Regelungen gibt, müssten Bund und Länder darüber, ob eine Ablösungsentschädigung zu zahlen ist und ggf. in welcher Höhe, zunächst einmal öffentlich diskutieren und mit den Kirchen in Gespräche eintreten; dazu haben die Kirchen mehrfach ihre Bereitschaft erklärt. Darin, dass zur Ablösung der Staatsleistungen eine öffentliche Diskussion und politische Gespräche bis heute nahezu vollständig fehlen, liegt angesichts des 100-jährigen Ablösungsbefehls der Verfassung der Skandal. Die Länder können zudem nicht behaupten, zur Zahlung einer Ablösungsentschädigung nicht in der Lage zu sein, wenn sie den Betrag, um den es geht, gar nicht kennen und offenbar auch nicht kennen wollen.
7. Muss überhaupt noch eine Ablösungsentschädigung gezahlt werden?
Diese Frage ist im politischen Raum bisher überhaupt nicht erörtert worden, obwohl es gute Gründe gibt sie zu verneinen:
- Menschen und gesellschaftliche Gruppen haben durch Krieg, Vertreibung und staatliche Gewaltakte existenzielle Vermögensschäden erlitten, die nicht oder nur vorübergehend staatlich entschädigt wurden. Daher liegt in den Jahrhunderte lang gezahlten Staatsleistungen eine außerordentliche Bevorzugung der Kirchen in Deutschland.
- Nach der Revolution von 1918/1919 ist den Kirchen gerade im Hinblick auf die Trennung vom Staat verfassungsrechtlich das Steuererhebungsrecht und damit die finanzielle Unabhängigkeit vom Staat gesichert worden. Die Kirchensteuer wächst seitdem, deckt den laufenden Bedarf und hat die deutschen Kirchen zu den wohlhabendsten Religionsgemeinschaften weltweit gemacht.
- Grundbesitz und Geldvermögen der Kirchen in Deutschland – namentlich, aber nicht nur der katholischen Kirche – sind heute, nach den Vermögenssäkularisationen früherer Jahrhunderte, überaus groß. Die einzig nachvollziehbare frühere Rechtfertigung für die Staatsleistungen – die materielle Sicherstellung der Seelsorge nach den Vermögenssäkularisationen („cura religionis“) – ist damit heute obsolet geworden.
- Etwaige Rechtsansprüche, die im Jahre 1919 bestanden haben mögen, können durch die nunmehr 100 Jahre lang in wachsendem Umfang gezahlten Geldbeträge (siehe oben Nr. 3) als vollständig erfüllt angesehen werden.
8. Warum schieben sich Bund und Länder den Schwarzen Peter zu?
Weimarer Reichsverfassung (Art. 138 Absatz 1) und Grundgesetz (Art.140 GG) verlangen, dass ein Reichs- bzw. Bundesgesetz die Grundsätze für die Ablösung der historisch bedingten Staatsleistungen der Länder an die Kirchen durch entsprechende Landesgesetzgebung regelt.
Der Bundestag ist diesem klaren Grundgesetzauftrag bisher nicht nachgekommen. Die Bundesregierung behauptet, jedes einzelne Land könne sich auch ohne ein solches Grundsätzegesetz vertraglich mit den Kirchen einigen. Die Länder ihrerseits bleiben untätig und verweisen darauf, dass Vorgaben in einem Grundsätzegesetz des Bundes fehlen. Sie selbst haben allerdings auch keine Initiative für die Verabschiedung eines solchen Bundesgesetzes ergriffen, wozu sie befugt wären.
Dieses beiderseitige Unterlassen – offenbar aus Angst vor einem Konflikt mit den Kirchen – ist nicht verfassungskonform. Die Steuerzahlenden – darunter zunehmend Menschen, die keiner Kirche angehören – erwarten zu Recht, dass die Politiker im Bund und den Ländern die Ablösung der historischen Staatsleistungen endlich entschieden voranbringen.
9. O.k., der Bund muss ein Ablösegesetz beschließen. Was können die Bundesländer tun?
Der Bund wie auch die Bundesländer können zur Vorbereitung der Ablösungsgesetzgebung durch den Bund und die Länder in Gespräche über das Thema mit den Kirchen eintreten, und sollten das auch tun, zumal beide Kirchen auf der Leitungsebene verschiedentlich ihre Bereitschaft zu Verhandlungen über die Ablösung der Staatsleistungen erklärt haben.
Der ausdrücklichen Zustimmung der Kirchen bedarf das Ablösegrundsätzegesetz des Bundes allerdings nicht, denn das Erfordernis der kirchlichen Zustimmung würde im Verweigerungsfall die Verwirklichung des bundesverfassungsrechtlichen Ablösungsbefehls auf Dauer unmöglich machen. Einen Entwurf für ein „Gesetz über die Grundsätze zur Ablösung der Staatsleistungen an die Kirchen“ hat Johann-Albrecht Haupt für die Humanistische Union bereits im Jahr 2011 verfasst. Diesem sollte nun endlich Leben eingehaucht werden.
Unabhängig davon sind Vereinbarungen zwischen einzelnen Ländern und den Kirchen über die dauerhafte oder vorübergehende Absenkung der Zahlungen zulässig. Das ist – als Ergebnis geheimer Verhandlungen – auch zwei Mal geschehen: In Baden-Württemberg ist es in den Jahren 2004 bis 2009 im Einvernehmen mit den Kirchen, aber – soweit bekannt – ohne schriftliche Vereinbarung, zu Kürzungen um insgesamt jährlich 5 Millionen Euro gekommen; Begründung im staatlichen Haushaltsplan 2004: „Weniger zum Ausgleich von Steuermindereinnahmen“. In Bayern ist für die Jahre 2004 bis 2008 das teilweise Einfrieren der Zahlungen auf dem Stand von 2003 schriftlich mit den beiden Kirchen vereinbart worden, „im Bemühen um deutliche Einsparungen im Staatshaushalt“, wie es in den Vereinbarungen heißt. Ähnliche Entwicklungen sind aus anderen, sehr viel ärmeren Bundesländern nicht bekannt geworden.
10. Können die Kirchen einfach auf die Staatsleistungen verzichten?
Ein einseitiger oder ein vertraglich festgelegter Verzicht der Kirchen auf die weitere zukünftige Zahlung wäre die eleganteste und schnellste Lösung der Staatsleistungsfrage. Es darf daran erinnert werden, dass für die katholische Kirche Papst Benedikt XVI. bei seinem Deutschlandbesuch im Jahr 2011 bei seiner Freiburger Rede die Bedeutung der „ihres weltlichen Reichtums entblößten“ Kirche betont hat. Er fügte hinzu: „Die von ihrer materiellen und politischen Last befreite Kirche kann sich besser und auf wahrhaft christliche Weise der ganzen Welt zuwenden, wirklich weltoffen sein.“
Ein solcher Verzicht würde die Gesetzgebungsprozesse und komplizierte Anhörungen von Expertenkommissionen zu den im Jahr 1919 bestehenden Rechtsgründen und zur Höhe der bereits gezahlten Staatsleistungen sowie zur Berechnung etwaiger Ablösungsentschädigungen überflüssig machen. Das hundertjährige Jubiläum der Weimarer Verfassung wäre dafür ein guter Zeitpunkt. Da die Staatsleistungen nach eigenen Angaben der Kirchen auch nur 2 – 3 Prozent ihrer laufenden Einnahmen ausmachen, wäre ein Verzicht für die Kirchen auch alles andere als ruinös.
11. Warum werden in Hamburg und Bremen keine Staatsleistungen gezahlt?
Für die beiden Stadtstaaten haben offenbar seit jeher sowohl die staatliche als auch die kirchliche Seite keine auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Leistungsverpflichtungen gesehen. Deshalb sehen auch die Staatskirchenverträge für Hamburg (2006) und Bremen (2002 und 2003) keine Zahlungen vor.
12. Warum sind in den neuen Verträgen mit den beiden Kirchen u.a. Bestimmungen über die Staatsleistungen getroffen worden?
Die Kirchen waren daran interessiert, die Höhe der Staatsleistungen ein für alle Mal festzuklopfen. Und zwar nicht in einem öffentlichen Gesetzgebungsverfahren, sondern in vertraulichen Gesprächen ohne Beteiligung der Öffentlichkeit und so, dass die Parlamente nur das Ergebnis akzeptieren oder ablehnen konnten. Zudem versprachen sich die Kirchen, wie auch bei anderen Regelungsbereichen, eine zusätzliche Stärkung ihrer Position durch eine beide Seiten bindende vertragliche, nicht kündbare Festlegung. Das gilt z.B. für die mit dem Wortlaut der Verfassung nicht im Einklang stehende Bestimmung im Reichskonkordat von 1933 (dieser schändliche Vertrag Hitlers mit dem Heiligen Stuhl gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch heute), wonach die Ablösungsgrundsätze des Einvernehmens der katholischen Seite bedürfen und für den Wegfall der Staatsleistungen ein angemessener Ausgleich zu gewähren ist. Diese vertragliche Vereinbarung widerspricht allerdings Artikel 140 Grundgesetz und Artikel 138 Absatz 1 der Weimarer Reichsverfassung und ist insofern unbeachtlich. Wie unter Nr. 9 ausgeführt, bedarf ein Ablösegrundsätzegesetz nicht der ausdrücklichen Zustimmung der Kirchen.
13. Was ist die Position der im Bundestag vertretenen Parteien?
- CDU und CSU: Es sind keine Bestrebungen erkennbar, die derzeitige Staatspraxis zu ändern.
- SPD: Sieht ein Bedürfnis, „die zwischen Bund, Ländern, Kommunen und Kirchen vertraglich und rechtsgültig vereinbarten Staatsleistungen in einzelnen Bereichen einer Prüfung zu unterziehen“. Allerdings ist nicht erkennbar, dass die SPD jemals in dieser Richtung aktiv geworden ist.
- AfD: Im bayerischen Landtagswahlkampf 2018 hat die AfD die Abschaffung der Staatsleistungen gefordert.
- FDP: Nimmt angeblich den Ablösungsauftrag ernst („im Konsens mit den Religionsgemeinschaften“) und will ihn „nicht aus den Augen verlieren“. Zur Realisierung hat die FDP, abgesehen von früheren Bestrebungen in den Jahren 1972 bis 1974, nichts unternommen.
- Linke: Tritt für die Ablösung der Staatsleistungen ein und hat einen entsprechenden Gesetzentwurf in den Bundestag eingebracht, der aber von den anderen Parteien im Juni 2013 abgelehnt wurde.
- Grüne: Setzen sich programmatisch für die zügige Umsetzung des Verfassungsauftrags zur Ablösung ein und fordern entsprechende Gespräche und den Dialog mit den Kirchen.
Autor: Johann-Albrecht Haupt mit Jacqueline Neumann
Mehr über die Staatsleistungen auf https://staatsleistungen.de/
